HÜKÜMET

Sözlükte hükm veya hükûmet “hüküm ve karar vermek, adaletle hükmetmek” anlamına gelir; isim olarak da kullanılan hükümet kelimesi zamanla sözlükteki hukukî anlamının yanı sıra siyasî-idarî bir anlam daha kazanmış, özellikle Selçuklu ve Osmanlı devletlerinde hem merkezin hem de eyaletlerin yönetimini ve yönetim örgütünü ifade etmiştir (aş.bk.). Arap ülkelerinde kelimenin siyasî bir terim olarak kullanılması çok daha sonraki dönemlere rastlar. Machiavelli’nin Il Principe adlı eserinin 1240’ta (1824-25) Arapça’ya yapılan tercümesinde hükümet karşılığında “siyâde” ve “emîriyye” kelimeleri kullanılmış, Rifâa et-Tahtâvî de Fransız anayasal metinlerini çevirirken “gouvernement” için hükümet yerine “tedbîrü’l-memleke” demeyi tercih etmiştir. Öte yandan kelime, XIX. yüzyılın başlarından itibaren yaygın anlamının yanı sıra “yönetim organı” anlamında da kullanılmaya başlanmış, böylece Türk ve Arap siyaset uygulamasında devlet ve hükümet ayırımı yerleşmiştir (EI² [İng.], III, 552).

Tarihî seyir içinde İslâm toplumlarında görülen yönetim biçimlerinin siyaset biliminde mevcut yönetim tiplerinden hangisine gireceğinin tesbiti çeşitli güçlükler taşımaktadır. Her şeyden önce Hulefâ-yi Râşidîn döneminde şekillenen yönetim biçimi ve bu uygulama etrafında oluşan nazarî esaslarla daha sonraki dönemlerde ortaya çıkan uygulama arasında büyük farklılıkların bulunması, hangi dönemin değerlendirmede esas alınacağı gibi bir problemi de beraberinde getirmektedir. Öte yandan Batı devletlerinde uygulanmış yönetim biçimlerini ifade eden terimler bu biçimlerin uygulandığı devletlerin tarih sürecinde şekillenmiş ve bununla sınırlı birer anlam kazanmıştır. İslâm toplumlarındaki siyaset ve hukuk uygulamalarında Batı ile tam bir ayniyet söz konusu olmadığından Batı uygulamalarının ışığında içerik kazanan bir terimin bazı benzerlikler taşıdığı için İslâm hukuk ve siyaset bilimine taşınması kaçınılmaz anlam kaymalarına yol açmaktadır.

İslâm hukukçuları ve siyaset bilimcileri toplumun yönetim biçimiyle ilgili görüşlerini belirtirken sınırlı sayıda âyet ve hadisten faydalanmışlar, daha çok ilk dört halife dönemi anayasa uygulamalarını esas alarak bunu sahâbe dönemi icmâı veya fetvası şeklinde değerlendirmişlerdir. Hulefâ-yi Râşidîn dönemi uygulamaları ileriki dönemlerde müslüman amme hukukçuları tarafından ortaya konulan siyaset teorisinin ana malzemesini ve çerçevesini meydana getirdiği gibi dönemlerindeki uygulamaları eleştirme ve iyileştirme çabaları için de önemli bir dayanak teşkil etmiştir. Sonraki dönem uygulamaları İslâm hukuku açısından kaynak olmak bir yana bir “de facto” uygulama olarak değerlendirilmiş ve bu uygulamalara meşruiyet atfedenler dahi bunu zaruret altında yaptıklarını söylemişlerdir. Burada problem oluşturan nokta, ilk dönem anayasa uygulamalarının tahdîdî mi yoksa tâdâdî bir özellik mi taşıdığının tesbitidir. Tahdîdî var sayıldığı takdirde müslüman toplumların yönetim şeklini bu dönemde görülen modellerle sınırlandırmak ve bunun dışında bir modelin olamayacağını kabul etmek gerekecektir. Bu konuda Kitap ve Sünnet’te açık ve bağlayıcı hükümlerin bulunmadığı, bu sebeple de dönemlerin siyasî geleneğinin önemli ölçüde rol oynadığı göz önüne alınırsa ilk dönem uygulama örneklerini tahdîdî saymak mümkün olmaz. Ancak İslâm hukukçularının büyük çoğunluğunun özellikle devlet başkanının seçilme usullerini belirlerken bu uygulamayı âdeta tahdîdî kabul ettiği ve mevcut örnekler çerçevesinde çözüm ürettiği görülmektedir.

İslâm yönetim biçimiyle ilgili tartışmaların en başında yer alan konu devlet başkanının belirlenme usulüdür. Hulefâ-yi Râşidîn dönemi uygulaması göz önüne alındığında devlet başkanının belirlenmesinde İslâm toplumunun tasvibinin vazgeçilmez bir unsur olarak görüldüğü söylenebilir. Şekilleri farklı olsa da ilk dört halifeyi meşrû devlet başkanı yapan prosedür Medine’de yaşayan müslümanların halifeye biat etmesidir. O dönemde bütün İslâm toplumunun biatının aranmayıp sadece Medine ile yetinilmesi günün şartları ile yakından ilgilidir. Hz. Peygamber’in naaşı kalkmadan yönetim meselesinin halledilmesini gerektiren şartlarda devlet başkanının belirlenmesi için bütün İslâm toplumunun tasvibini beklemek ve bunun mümkün olacağını düşünmek tarihî realite ile bağdaşmamaktadır.

Devlet başkanının İslâm toplumunun tasvibiyle belirlenmesi demokrasiyle belli bir paralellik göstermektedir. Ancak demokrasilerde devlet başkanının ve devletin diğer organlarının yasama alanındaki yetkileriyle tarihî seyir içinde müslüman toplumlarında devlet başkanının ve diğer organların yasama alanında sahip olduğu yetkiler arasında önemli farklar vardır. Buna rağmen yönetimin açıklığı, denetlenebilir olması ve iktidarın sınırlılığı açısından her iki yönetim biçiminin birbirine yakınlığı farklılığından daha fazladır. Halifelerin seçimle gelseler dahi ömür boyu görev yapmaları, ahd usulünde yerlerine başkasını bırakabilmeleri ve bırakılan şahsın teoride bazı şartlarla, uygulamada herhangi bir şarta tâbi olmaksızın mevcut halifenin soyundan gelmesi İslâm yönetim biçimini monarşilere yakınlaştırmaktadır. Ancak halifelerin ömür boyu görev yapmaları mutlaka uyulması gerekli bir şart değildi ve o dönemin yönetim geleneğiyle yakından ilgiliydi. Öte yandan halifenin ahd usulünde de Hulefâ-yi Râşidîn döneminde görüldüğü gibi esas itibariyle iş başındaki devlet başkanının soyundan olmaması, yasama yetkisinin sınırlı bulunması ve görevini yapmadığı, adaletten ayrıldığı zaman hal‘edilebilmesi monarşilerde rastlanmayan özelliklerdir. Dört halife döneminin sona ermesinden sonra tatbikatta ortaya çıkan yönetim modelinin monarşilere daha çok benzediği söylenebilir. Ancak bu yönetim modeline, halife-sultanların veya sultanların yasama alanında yetkilerinin sınırlı olmasına ve monarşilerden bu yönüyle ayrılmasına rağmen İslâm hukukçularının pek sıcak bakmadıklarını belirtmek gerekir. Bütün bunlar Hulefâ-yi Râşidîn dönemi tatbikatı ışığında şekillenen İslâm yönetim biçiminin (bk. ANAYASA) diğer kültür ve medeniyetlerin ortaya koyduğu tipoloji ve terminolojiyle ifade edilemeyeceğini, kaçınılmaz olarak farklı bir terminolojinin kullanılması gerektiğini göstermektedir.

Başlangıçta halifenin şahsında toplanan yönetim gücünün zaman içinde vezir ve divanlardan oluşan organlara devredildiği söylenebilir. Aslında Hz. Ebû Bekir’den itibaren halifelerin kendilerine resmî bir görev ve ayrı bir unvan vermemekle birlikte bazı yardımcılardan faydalandıkları ve böylece bir hükümet yapısının yavaş yavaş şekillenmeye başladığı bilinmektedir. Meselâ Hz. Ömer Hz. Ebû Bekir’in, Abdullah b. Abbas da Hz. Ali’nin her konuda yardımcısı ve danışmanı idi. Emevî halifelerinin de “kâtip” denilen yardımcılar istihdam ettikleri ve bunların fonksiyonlarının isimlerinin çağrıştırdığı sekreterlikten çok öte olduğu bilinmektedir. Daha sonra bu yardımcıların Abbâsîler’den itibaren “vezir” unvanıyla anıldığı ve bunların yanı sıra “divan” ismiyle hükümeti ve merkez bürokratlarını meydana getiren bir yapının yavaş yavaş ortaya çıktığı görülmektedir. Ancak gerek vezirlerin gerekse divan üyelerinin sorumluluğunun ferdî olduğu, günümüzde görülen hükümet üyelerinin kolektif sorumluluğunun bilinmediği ve uygulanmadığı belirtilmelidir.

Vezâret kurumunun Sâsânîler’den geldiği ve vezir kelimesinin Pehlevîce’den alındığı iddia edilmişse de bu iddialar yeteri kadar delillendirilememiştir. Yakın zamanlarda yapılan araştırmalar da hem kurumun İslâm devletlerindeki şekliyle Sâsânîler’de mevcut olmadığını hem de kelimenin Pehlevîce’den gelmediğini, sadece Kur’an ve Sünnet’te kullanılışına dayanarak değil Câhiliye dönemi Arap edebiyatından hareketle de ortaya koymaktadır (Sourdel, s. 42-58; Goitein, s. 168-172). İlk defa Abbâsîler’de görülen vezirlik hemen hemen bütün İslâm devletlerine örnek teşkil etmiş, yetki ve faaliyet alanları farklı olmakla beraber merkezî yönetimlerin en dikkate değer organı haline gelmiştir. Bu makam, Abbâsîler’de ortaya çıkmasına ve onlar tarafından geliştirilmesine rağmen halifelerin Büveyhî, ardından Selçuklu sultanlarının hâkimiyeti altına girmesinden sonra iktidarını kaybetmiş, ancak bu kurum daha sonra gelen İslâm devletlerinde varlığını ve önemini daima korumuştur. Vezirlik kurumunun en gelişmiş şekline (sadrazam), gerek padişahın mutlak vekili ve gerekse merkezî yönetimin en önemli organı olan Dîvân-ı Hümâyun’un başkanı sıfatıyla Osmanlı devletinde rastlanmaktadır (bk. SADRAZAM; VEZİR).

İslâm devletlerinin yönetiminde divan teşkilâtının önemli bir yeri vardır. Hz. Ömer döneminde vergi ve savaş ganimetleriyle ilgili olarak mütevazi bir şekilde başlayan bu teşkilât Emevîler’den itibaren kısa zamanda büyük bir gelişme göstermiş ve sonraki dönemlerde hem merkez hem de taşra yönetiminin bel kemiğini oluşturmuştur. Divan teşkilâtının görev alanları arasında haraç ve diğer malî gelirlerin toplanması ve yerlerine sarfedilmesi daima önde gelmiş, bu sebeple haraç divanı her dönemde belli ağırlığı olan divanlar arasında yer almıştır. Yine aynı sebeple daha sonra “dîvân-ı âlî, dîvân-ı a‘lâ, dîvân-ı hümâyun” adı altında merkezî bir icra ve karar organı ortaya çıkıncaya kadar Dîvânü’l-harâc belli ölçüde bu görevi ifa etmiştir. Emevîler döneminde Şam’daki Dîvânü’l-harâc’ın böyle bir fonksiyonu olduğu ve “ed-Dîvân” diye adlandırıldığı görülmektedir. Eyyûbîler’de önemi ve devlet yönetimindeki etkisi açısından Dîvânü’l-harâc’ın yerini tayin ve azil gibi her türlü bürokratik işlemin yapıldığı Dîvânü’l-inşâ’nın aldığı bilinmektedir; aynı durum Memlükler için de söz konusudur.

Türk-İslâm devletlerinde merkezî divan daha önemli bir konum ve işlev kazanmış olup gerek Büyük Selçuklu gerekse Anadolu Selçuklu devletlerinde genel yönetimden sorumlu olan divan Dîvân-ı A‘lâ (büyük divan) ismini taşımaktadır. Söz konusu divan devletin genel yönetimini yürütecek şekilde teşkilâtlanmıştır. Anadolu Selçukluları’nda Dîvân-ı A‘lâ (Dîvân-ı Saltanat) nâib-i saltanat, atabeg, müstevfî, pervâne, tuğrâî ve müşrif gibi üyelerden oluşmaktadır. Akkoyunlu Devleti’nde ve Safevîler’de de Dîvân-ı A‘lâ’nın varlığına rastlanmaktadır. Aynı şekilde Moğollar’da benzer bir adlandırmanın ve yapılanmanın olduğu söylenebilir. İlhanlılar’da Dîvân-ı Büzürg-i İlhânî (Dîvân-ı İlhânî) adıyla bir merkezî divan vardı ve Sâhib-i Dîvân-ı Büzürg (Sâhib-i Dîvân-ı İlhânî) denilen vezirin başkanlığında toplanan bu divanın diğer üyeleri nâib-i vezâret, defterdâr-ı memâlik, müşrif-i memâlik, nâzır-ı memâlik ve münşî-i dîvân-ı büzürg idi (bk. DİVAN). Merkezî bir yönetim organı olarak divan en gelişmiş şekline Osmanlılar’da kavuşmuştur. Fâtih Sultan Mehmed dönemine kadar bizzat padişahın, bu dönemden itibaren sadrazamın başkanlığında toplanan Dîvân-ı Hümâyun özellikle XVII. yüzyıla kadar devletin bütün önemli kararlarında ve bunların yürütülmesinde birinci derecede rol oynamıştır. Daha sonra yönetimde ağırlık Bâbıâli’ye intikal etmiş, böylece yönetim organı olarak bugünkü anlamda bir hükümet şeklini ortaya çıkaracak süreç başlamıştır (bk. BÂBIÂLİ; DÎVÂN-ı HÜMÂYUN).

BİBLİYOGRAFYA
D. Sourdel, Le vizirat ʿAbbāside de 749 à 936, Damas 1959-60, s. 41-73; W. M. Watt, Islamic Political Thought, Edinburg 1968; S. D. Goitein, Studies in Islamic History and Institutions, Leiden 1968, s. 167-196, 197-213; Zâfir el-Kāsımî, Niẓâmü’l-ḥükm fi’ş-şerîʿa ve’t-târîḫ, Beyrut 1394/1974, tür.yer.; Ahmet Mumcu, Divân-ı Hümâyun, Ankara 1976; M. Ziyâeddin er-Reyyis, en-Naẓariyyâtü’s-siyâsiyyetü’l-İslâmiyye, Kahire 1979, tür.yer.; M. Necde Hammâş, el-İdâre fi’l-ʿaṣri’l-Ümevî, Dımaşk 1400/1980, s. 254-290; Abdürrezzâk Ahmed es-Senhûrî, Fıḳhü’l-ḫilâfe ve teṭavvürühâ (nşr. Nâdiye Abdürrezzâk es-Senhûrî), Kahire 1989, tür.yer.; Abdülhay el-Kettânî, et-Terâtîbü’l-idâriyye (Özel), I, 81-98; Mehmet Aykaç, Abbâsî Devleti’nin İlk Dönemi İdarî Teşkilâtında Dîvânlar, Ankara 1997, tür.yer.; A. Duri, “Dīwān”, EI² (İng.), II, 323-327; B. Lewis, “Ḥukūma”, a.e., III, 551-552; W. Madelung, “Imāma”, a.e., III, 1163-1169; C. Edmund Bosworth, “Dīwān”, EIr., VII, 432-438; M. Akif Aydın, “Anayasa”, DİA, III, 153-164.

Osmanlı Devleti’nde Hükümet. 1. Tanzimat Öncesi. Bakanlar kurulu anlamını XIX. yüzyılda kazanan hükümet tabirinin tarihî kaynaklarda ilk dönemlerden itibaren özellikle idarî ve kazâî anlamda kullanılmış olduğu görülmektedir. Beylerbeyi veya valinin yetkileri belgelerde zaman zaman hükümet kelimesiyle ifade edildiği gibi sorumlu olduğu bölgeye de “taht-ı hükûmet” denilmiştir. Aynı tabir kaza, sancak ve eyalet kadılarının sorumluluk bölgeleri için de kullanılmıştır. Taşra teşkilâtında ise timar sisteminin uygulanmadığı, iç idaredeki yetkilerin mahallî ailelere bırakıldığı ve bunun irsî olarak sürdürüldüğü “ocaklık-yurtluk” denilen idarî bölgeler, eyalet yanında hükümet tabiriyle de anılmıştır. Ancak zamanla resmî kaynaklarda yurtluk-ocaklık denilen sancaklarla hükümet diye anılan sancaklar arasında bir farklılaşma ortaya çıkmış ve ikincilerin tahriri yapılmayarak halkı avârız türü vergilerden muaf tutulurken sancak beyliği görevi babadan oğula geçen bu bölgelerin idarecileri her yıl belirli bir miktar vergi ödemekle yükümlü kılınmıştır. Bununla beraber bu farklılık genel bir statü haline gelmemiş, bu tabirler birbirinin yerine kullanılmıştır. Meselâ XVI. yüzyıla ait ilk sancak listelerinde, Diyarbekir bölgesinde eyalet tabiriyle anılan on yedi ve 1578-1580 tarihlerine ait listede on üç idarî birim vardı (Kunt, s. 130-131). XVII. yüzyıl başlarından itibaren ise eyalet ismiyle kaydedilen sancakların bir bölümünün listelerde hükümet olarak yer aldığı görülmektedir. Meselâ Ayn Ali Efendi, Doğu ve Güneydoğu Anadolu’da ocaklık-yurtluk statüsündeki sancakları hükümet denilenlerden ayırmış ve ilk gruptakilerde beylerin irsen tayin edildiklerini, zeâmetleri bulunduğunu, beylerbeyinin emri altında hizmet gördüklerini, ikinci gruptakilerin ise tahrir edilmediklerini, timar sisteminin olmadığını, hâkimlerinin mülkiyet üzere “zabt ve tasarruf”ta bulunduklarını ve vergilerini de yılda bir defa gönderdiklerini belirterek bunların Cezîre (Cizre), Eğil, Genç, Palu, Hazzo (Diyarbekir’de), Bitlis (Van’da), Mihrivan/Mihriban (Şehrizol’da) ve İmâdiye’den (Bağdat’ta) ibaret olduklarını kaydeder (Kavânîn-i Âl-i Osmân, s. 29-31, 34, 35, 37). Ancak onun bu ayırımı kesin bir statüyü ve buna bağlı adlandırmayı ortaya koymaz. Nitekim Çıldır beylerbeyiliğine bağlı Pertekrek, Livâne ve Şavşat’ın da tıpkı hükümetler gibi yurtluk, ocaklık, mülkiyet üzere tasarruf edildiklerini yazmasına rağmen bunları “livâ” tabiriyle tanımlar (a.g.e., s. 28). 1632-1642 yıllarını kapsayan bir sancak tevcih defterinde hükümet olarak belirtilen sancaklara Tercil (Diyarbekir’de), Hizan, Hakkâri ve Mahmûdî de (Van’da) eklenmiştir (Kunt, s. 191-198). XVII. yüzyılın ortalarına ait bir risâlede müstakil başlık altında hükümet statüsündeki sancakların dokuz adet olduğu (Cezîre/Cizre, Eğil, Genç, Palu, Hazzo, Mahmûdî, Mihrivan, Uşnı, İmâdiye) ve Ayn Ali Efendi’nin verdiği bilgilere ilâveten bunların hepsinin padişahın emrine ve fermanına bağlı bulundukları, hangi beylerbeyine tâbi iseler onunla birlikte sefere gittikleri belirtilmektedir (Şahin, XXXII [1982], s. 910). 1820 yılından biraz önceye ait olduğu sanılan bir defterde de söz konusu hükümetlerin varlıklarını hâlâ sürdürdükleri görülmektedir. Ancak Tanzimat dönemindeki köklü reformlar sırasında bu yapının değiştirilerek genel idarî sistem içinde telakki edildiği anlaşılmaktadır (Baykara, s. 117-118, 122-127).

Klasik dönemde hükümet tabirine doğrudan doğruya merkez teşkilâtını ve idaresini ifade eden bir terim olarak rastlanmaz. Ancak divan teşkilâtı içerdiği anlama uygun bir şekilde bu yapıyı ortaya koyacak bir özellik gösterir. Osmanlı idarî ve hukukî yapısında yasama, yürütme ve yargı İslâm devletleri geleneğinden gelen bir uygulamanın devamı olarak birbiriyle yakından ilgili, hatta iç içe girmiş bir özelliğe sahiptir. Yasama sınırlıydı ve sadece örfî alanı kapsıyordu. Yürütmeyi ise esasta Dîvân-ı Hümâyun temsil ediyor, onunla bağlantılı biçimde merkezde ve eyaletlerde çeşitli kurullar bulunuyordu. Divanda devletin idaresiyle ilgili her türlü karar alınmakta, ayrıca talep vukuunda şikâyet ve davalara bakılmakta veya daha önce bakılmış davalar yeniden gözden geçirilmekteydi.

Fâtih Sultan Mehmed dönemine kadar bizzat padişahın, bu dönemden itibaren onun mutlak vekili sıfatıyla sadrazamın başkanlığında toplanan, ancak bazı hallerde bizzat padişah tarafından yönetilen Dîvân-ı Hümâyun Kubbealtı vezirleri, Rumeli ve Anadolu kazaskerleri, nişancı, defterdar, -o sırada İstanbul’da ise- Rumeli beylerbeyi ve -vezir iseler- yeniçeri ağası ile kaptan-ı deryâdan meydana geliyordu. Üstlendikleri görevler ve sorumluluklar açısından bir bakıma bugünkü anlamda hükümet üyelerine benzetilebilecek olan divan üyelerini iki grupta ele almak mümkündür. Birincisi protokolde sadrazamdan hemen sonra gelen vezirlerdir. Bunlar imparatorluğun değişik bölgelerinde çeşitli kademelerde görev yapmış, devlet tecrübesi bulunan askerî-idarî formasyona sahip devlet ricâli idi. Doğrudan sorumluluğunu üstlendikleri belli bir alan bulunmayıp askerî-idarî ve hâricî konularda görüşlerinden istifade edilirdi; ayrıca kararların alınmasında oy sahibi idiler. Diğer üyeler belli bir alanın yetkilisi durumundaydılar. Ülke çapındaki adliye ve eğitim teşkilâtları kazaskerlere (Anadolu-Rumeli) bağlıydı. Defterdar bütün malî ve iktisadî teşkilâttan sorumluydu. Nişancı örfî mevzuatı yani kanunları en iyi bilen kişi ve bürokrasisinin başıydı. Bütün divan bürokrasisinin ve onunla irtibat halinde olan merkez-taşra muâmelâtının âmiri durumundaydı.

Tanzimat sonrası Batı modeli hükümetlerde iç ve dış meseleler iki nezâretle idare edildiği halde klasik dönem merkez ve divan teşkilâtında doğrudan doğruya bu görevleri üstlenmiş yetkililer bulunmamaktadır. Bu durum, devletin batıda ve doğuda diplomatik münasebetlerinin çok yoğun olduğu, sınırlarının Budin’den Basra’ya, Kırım’dan Cezayir’e kadar genişlediği dönemlerde iç ve dış işleriyle ilgili konuların ihmal edildiği anlamına gelmez. Bunun Osmanlılar’a geçen divan teşkilâtının yapısından kaynaklandığı söylenebilir (bk. DÎVÂN-ı HÜMÂYUN).

Dîvân-ı Hümâyun’un XVII. yüzyıldan itibaren sembolik bir kurul haline gelerek zaman zaman toplanması devlet işlerinin sadrazam divanına intikal etmesine yol açmıştır (bk. İKİNDİ DİVANI). Ancak Dîvân-ı Hümâyun üyelerinden her birinin müstakil sorumluluk sahibi ve padişah adına buyruldu yazmaya yetkili olmasına karşılık ikindi divanı üyelerinin (sadâret kethüdâsı, reîsülküttâb ve çavuşbaşı) sadrazamın memurları durumunda bulunmaları sebebiyle bu divan tam anlamıyla hükümete tekabül etmemektedir (bk. BÂBIÂLİ). Bu durumda önemli kararların alınabilmesi için yetkili bir kurula ihtiyaç duyulmuş ve daha önceleri nâdiren toplandığı kroniklerdeki kayıtlardan anlaşılan meşveret meclisi bazan padişahın, çok defa da sadrazam veya şeyhülislâmın başkanlığında yetkili kimselerden oluşan üyeleriyle daha sık toplanarak önemli kararlar almıştır (bk. MECLİS-i MEŞVERET).

Hükümetler için temel olan bürokrasi ve bunun sağlıklı bir şekilde yürümesini sağlayan resmî belgeleri saklama geleneği yani arşiv sistemi Osmanlı bürokrasisinde dikkat çekici bir gelişme göstermiştir. Bu sayede hükümet teşkilâtının pratikte nasıl çalıştığını gösteren çok sayıda belge ve defter serileri bugüne ulaşmıştır. Bütün bu evrak ve defter serileri Osmanlı hükümet yapısı ve buna bağlı bürokrasinin anlaşılmasında önemli bir yere sahiptir.

BİBLİYOGRAFYA
Ayn Ali, Kavânîn-i Âl-i Osmân, s. 28-31, 34, 35, 37; Naîmâ, Târih, I, 54, 55, 60, 75, 371, 377; Hammer, Staatsverfassung und Staatsverwaltung, II, 245, 263-264, 277; Uzurçarşılı, Merkez-Bahriye, tür.yer.; H. A. R. Gibb – H. Bowen, Islamic Society and the West, London 1950, I/1, s. 163, 203; İ. Metin Kunt, Sancaktan Eyâlete: 1550-1650, İstanbul 1978, s. 130-131, 191-198; Ahmet Mumcu, Hukuksal ve Siyasal Karar Organı Olarak Divan-ı Humayun, Ankara 1986, tür.yer.; Tuncer Baykara, Anadolu’nun Tarihî Coğrafyasına Giriş I: Anadolu’nun İdarî Taksimatı, Ankara 1988, s. 103, 117-118, 122-127; Nejat Göyünç, “Yurtluk-Ocaklık Deyimleri Hakkında”, Prof. Dr. Bekir Kütükoğlu’na Armağan, İstanbul 1991, s. 271-273; Mehmet Ali Ünal, “XVI. Yüzyılda Palu Hükümeti”, XI. TTK Bildiriler (1994), III, 1071-1096; a.mlf., “XVI. ve XVII. Yüzyıllarda Diyarbekir Eyâletine Tabi Sancakların İdarî Statüleri”, Ziya Gökalp Dergisi, sy. 44, Ankara 1986, s. 31-40; İlhan Şahin, “Timar Sistemi Hakkında Bir Risale”, TD, XXXII (1982), s. 910; F. Ahmad, “Ḥukūma, Ottoman Empire”, EI² (İng.), III, 552-554.

2. Tanzimat Dönemi ve Sonrası. Osmanlı bürokrasisinde modern ve Avrupaî anlamda bir hükümet fikri ve yapısına doğru ilk adımlar II. Mahmud döneminde yapılan reformlarla atılmıştır. Çok hassas bir dönemde tahta geçen ve III. Selim’in tecrübesinden faydalanan II. Mahmud, öncellikle merkezin siyasî iktidarını iade ve toparlama çalışmalarını başlattı. Bu amaçla merkezî otoriteyi sınırlayan güçleri teker teker bertaraf etmeyi planladı ve ilk defa taşrada örgütlenen ve merkezî otoriteyi tanımayan mahallî güçleri (âyan) dağıttı. Ardından 1826 yılında, ulemâ ile birleşerek padişahları tahta çıkarıp indiren yeniçerileri ortadan kaldırdı ve yeniçeri ağalığının yerine seraskerlik müessesesini kurdu. Daha sonra merkezî otoriteyi sınırlayan unsurlardan ulemâyı kontrol altına aldı. Bunu, ilmiye sınıfına diğer memurlara nazaran devlete karşı daha bağımsız davranabilme imkânı veren iktisadî güçlerini, yani kontrolleri altında bulunan vakıf gelirlerini 1826’da kurduğu Evkaf Nezâreti’nde toplayarak ve arkasından bu kurumu bizzat kontrolü altında tuttuğu darphâneye bağlayarak yaptı. Bu şekilde muhalefet yapabilecek grupları ve güçleri etkisiz hale getirdikten sonra 1830’lardan itibaren devletin merkezî yapısında birtakım değişikliklere gitti. Bu amaçla 1836’da yayımladığı bir hatt-ı hümâyunla sadrazamın başyardımcısı konumundaki sadâret kethüdâlığını Umûr-ı Mülkiyye Nezâreti’ne ve merkez bürolarının başkanı olan reîsülküttaplığı da Umûr-ı Hâriciyye Nezâreti’ne dönüştürdü. Aynı yıl çavuşbaşılığı da kaldırarak yerine Dîvân-ı Deâvî Nezâreti’ni kurdu. 28 Şubat 1838’de hazîne-i âmire ile mansûre hazinesini birleştirerek bütün malî işlerin sorumlusu durumundaki Maliye Nezâreti’ni oluşturdu.

Merkez bürokrasisinde bu şekilde ihtisasa dayalı birimlerin kurulması ve bir kısım yetkilerinin bu yeni kurumlar tarafından üstlenilmesiyle birlikte padişahın mutlak vekili olan sadrazamın konumunun da yeniden ele alınması gerekti. Nitekim II. Mahmud 30 Mart 1838 tarihinde sadâreti kaldırdı ve yerine başvekâleti getirdi. Bu düzenleme basit bir isim değişikliğinden öte bir anlam taşıyordu. Zira başvekil mühr-i hümâyunu elinde bulundurmasına rağmen sadrazamdan farklı olarak artık padişahın mutlak vekili değildi. Öte yandan bu kurum müstakil bir makam olma özelliğini de kaybetmişti; duruma göre nâzırlardan hangisi uygunsa nezâret görevine ilâveten başvekâlet görevini de o üstlenebilecekti. Böylece başvekil, kurulan nezâretlerden meydana gelen kabinenin başkanı ve nezâretler arasında koordinasyonu sağlayan bir görevli olarak sembolik bir konuma indirilmişti. Fakat bu durum fazla uzun sürmedi. Koca Hüsrev Paşa, II. Mahmud’un vefatı üzerine Başvekil Mehmed Emin Raûf Paşa’dan padişahın mührünü zorla alarak kendisinin sadrazamlığa getirilmesini ve böylece bu makamın tekrar ihdas edilmesini sağladı (3 Temmuz 1839).

Kesin tarihi tesbit edilememesine rağmen bu idarî değişikliklerle beraber II. Mahmud’un saltanatının sonlarında kurulan Meclis-i Vükelâ ile modern hükümet sistemine doğru ilk adımlar atılmış oldu. Ancak bu modern anlamda hükümet görünümü değerlendirmesi mahiyet bakımından değil daha ziyade şeklî açıdan geçerlidir. Çünkü -aşağıda açıklanan bazı özelliklerin bulunmamasından dolayı- tam bir kabine yapısının varlığından söz edilemez. Meclis-i Vükelâ’da, başvekilin ve başvekâletin tekrar sadrazamlığa dönüştürülmesinden sonra da sadrazamın başkanlığında haftada iki gün toplanıp önemli devlet işleri görüşülür ve başvekil devletin en yüksek yasama ve yürütme organının başı olması hasebiyle icra işlerinde nezâretler arasında koordinasyonu sağlardı. Her nâzır kendi nezâretinin görev alanına giren işlerden sorumluydu. Başlangıçta bu kurumun yapısal olarak Dîvân-ı Hümâyun’a da Avrupa kabine sistemine de tam anlamıyla benzemediği görülür; zira divanın adalet dağıtıcı ve tayinleri yapıcı özelliği onda bulunmuyordu. Öte yandan vekillerin padişah tarafından tayin edilmesi ve ona karşı sorumluluk taşımaları kurumu Avrupa’daki benzerlerinden ayıran en önemli özellikti. Meclis-i Vükelâ’nın kolektif bir sorumluluğu yoktu ve bundan dolayı Avrupa’daki kabineler gibi bağımsız bir varlığa sahip değildi. Gerekli gördüğü veya alt kademedeki diğer meclislerin gönderdiği yasa tasarılarını ve meseleleri tartışıp gerekli düzeltmeleri yaptıktan sonra sadrazamın tezkeresiyle padişahın onayına sunar, tasarılar padişahın onayından geçtikten sonra kanunlaşırdı. Meclis-i Vükelâ ilk yıllardaki bu haliyle bir danışma organı niteliğindeydi (ayrıca bk. MECLİS-i VÜKELÂ).

Hükümet üyelerinin ve sadrazamın padişah tarafından tayin edilmesi, Tanzimat döneminde devletin içinde bulunduğu durumun da etkisiyle hükümet açısından bazı meselelere yol açmıştı. Özellikle Abdülmecid’in saltanat döneminde büyük devletlerin İstanbul’daki elçilerinin sadrazam ve hükümet üyelerinin tayini ve görevden alınmasındaki etkin rolleri, hükümetlerin sürekli ve tutarlı politikalar üretmesini önlemiştir. İngilizler’in ve İstanbul’daki elçileri Canning’in bu konuda çok faal ve etkili olduğu bilinmektedir. Büyük devletlerin Osmanlı padişahı ve hükümetleri üzerindeki bu etkin konumları II. Abdülhamid dönemine kadar devam etmiştir.

1876 anayasası ile de hükümet açısından durum fazla değişmemiştir. Aynı şekilde üyeleri padişah tarafından tayin edilen ve sadrazamın başkanlığında kurulan hükümet, bütün iç ve dış işlerin sorumlusu ve mercii olmakla birlikte öncekiler gibi kolektif sorumluluk sahibi değildi. Her nâzır kendi görev alanındaki işlerden sorumluydu. Halbuki Midhat Paşa, anayasa çalışmaları sırasında sadrazamlığın başvekâlete dönüştürülerek vekilleri tayin etme yetkisinin başvekile verilmesini istiyordu (Baykal, VI/21-22 [1942], s. 58). Bu amaçla hazırlanan ilk anayasa taslağında hükümet başkanının padişah, hükümet üyelerinin ise başvekil tarafından seçilmesi ve vekillerin hem padişaha hem de Meclis-i Meb‘ûsan’a karşı sorumlu olmaları hükmü mevcuttu. Ancak daha sonra bu taslak değiştirilerek modern hükümet yapısına doğru giden kabine sistemi reddedildi.

Anayasaya göre mebuslardan birinin veya birkaçının şikâyet etmesi ve Meclis-i Meb‘ûsan’ın da uygun görmesiyle hakkında şikâyet bulunan vekil Dîvân-ı Âlî’ye sevkedilebilirdi. Bunların mahkemelerinin özel bir kanun dairesinde yapılması ve yargı sonuçlanıncaya kadar görevden alınmaları gerekiyordu. Vekillerin görevlerinin dışındaki diğer davalar açısından kanun önünde diğer insanlardan farkları yoktu. Kanun teklifleri önce Meclis-i Meb‘ûsan’da, ardından Meclis-i A‘yân’da kabul edildikten sonra padişahın onaylamasıyla yürürlüğe girebiliyordu. Alınan kararlarda hükümetle Meclis-i Meb‘ûsan arasında bir ihtilâfın çıkması ve her iki tarafın da kendi görüşünde ısrar etmesi durumunda padişah hükümeti görevden alabiliyor veya meclisi feshedebiliyordu. Ancak alınan kararları padişahın geri çevirmesi halinde ne gibi bir prosedürün izleneceğine dair anayasada bir açıklık yoktu.

II. Abdülhamid 14 Şubat 1878’de Meclis-i Meb‘ûsan’ı dağıtıp geçici olarak anayasayı yürürlükten kaldırdı; Meclis-i Vükelâ’ya ise dokunmadı. II. Meşrutiyet’in ilânından sonra 17 Aralık 1908 tarihinde Meclis-i Meb‘ûsan tekrar toplandı. 1909’da anayasada yapılan değişikliklerle hükümet ve meclisin yapısı yeniden düzenlendi ve iki meclisli yapı (Meclis-i Meb‘ûsan ve Meclis-i A‘yân) korundu. Yapılan en önemli düzenleme, 1876 anayasasının 27. maddesinin değiştirilerek sadrazama şeyhülislâmın dışındaki bütün hükümet üyelerini seçme yetkisinin verilmesiydi. Hükümet yine padişahın onayı ile göreve başlayabiliyordu. Böylece sadrazama tanınan yetkiyle kolektif sorumluluk alan ve icraattan üyelerinin tamamını mesul tutan bir hükümet yapısı getirilmiş oluyordu. Vekiller kendi görev alanlarına ait konularda ferden ve hükümetin genel siyasetinden müştereken Meclis-i Meb‘ûsan’a karşı sorumluydular. Böylece vekillerin sorumlu olduğu merci de değişmiş ve padişahtan Meclis-i Meb‘ûsan’a intikal etmişti. Öte yandan hükümet üyelerinin kendi görev alanlarıyla ilgili yetkileri de arttırılmıştı. Değiştirilen 29. maddeyle vekillere sorumlulukları içindeki işleri kendi inisiyatifleriyle gerçekleştirmek ve sorumlulukları dışındaki işleri sadrazama bildirmek yetkisi tanınmıştı. Kabine üyesi olan şeyhülislâm, hükümet üyeleri arasında müzakereye gerek görülmeyen konuları doğrudan padişaha arzedebiliyordu. Anayasanın 28. maddesine göre sadrazamın başkanlığındaki hükümet bütün önemli iç ve dış işlerin mercii idi ve aldığı kararlardan padişahın tasdikine ihtiyaç gösterenlerin irade ile yürürlüğe sokulması gerekiyordu. Meclis-i A‘yân ve Meclis-i Meb‘ûsan’dan oluşan Meclis-i Umûmî tatilde iken devleti bir tehlikeyle karşı karşıya bırakan veya ülkede asayişi bozan bir durum meydana geldiğinde, meclisi toplantıya çağırmak için zamanı bulunmayan hükümetin anayasaya aykırı olmamak kaydıyla gerekli kararları alıp padişaha onaylattıktan sonra geçici olarak yürürlüğe koyma yetkisi vardı; ancak bu gibi geçici kanunların Meclis-i Umûmî’nin ilk toplantısında onaya sunulması gerekiyordu.

Anayasadaki bir diğer önemli değişiklik, hükümet kararlarından padişahın onayını gerektirenlerin artık padişah tarafından da imzalanmasıdır. Burada önemli olan, kararın padişah tarafından onaylanması değil imzalanmasıdır. Zira daha önce de alınan kararlar padişahın iradesiyle yürürlüğe giriyordu. Ancak esas yenilik padişahın bizzat imzalayarak kararın sorumluluğunu üstlenmesidir. Hükümet alınan kararlarda Meclis-i Meb‘ûsan ile ihtilâfa düşerse ya meclisin kararını kabule veya istifaya mecburdu. 1914’te yapılan bir değişiklikle padişaha tekrar böyle bir durumda hükümeti değiştirme veya meclisi feshetme yetkisi tanındı. Hakkında soru önergesi verilen hükümet üyesinin vekilliği, önergenin Meclis-i Meb‘ûsan’da oy çokluğu ile benimsenmesi durumunda düşmekteydi. Böyle bir olayın hükümet başkanı hakkında meydana gelmesi durumunda ise hükümet istifa etmek zorundaydı. Ülkenin herhangi bir yerinde güvenliği tehlikeye düşürecek bir karışıklık çıktığında hükümetin orada geçici olarak sıkıyönetim ilân etme yetkisi vardı.

1908’den sonra ve özellikle 1913-1918 yılları arasında İttihat ve Terakkî Cemiyeti’nin hükümet üzerinde büyük etkisi görülmüştür. Aslında Temmuz 1912 tarihine kadar kariyerini sivil bürokraside kazanmış sadrazamlar başa geçmişti. Bu dönem içinde sadâret Küçük Said Paşa, Kâmil Paşa, Hüseyin Hilmi Paşa, Tevfik Paşa ve İbrâhim Hakkı Paşa arasında yedi defa el değiştirdi. 1908’den 1922’ye kadar yaklaşık on dört yılda yirmi üç defa sadâret ve dolayısıyla kabine değişikliği olmuştur. Bu süre içinde 12 Haziran 1913 - 3 Şubat 1917 tarihleri arasında üç yıl yedi ay yirmi bir gün iktidarda kalan Mısırlı Said Halim Paşa’nın sadâreti en uzun iktidar dilimini oluşturmaktadır. 1912’den sonra ülkenin içinde bulunduğu iç ve dış şartların da etkisiyle asker kökenli kişilerin sadrazamlığa getirilmesine başlandı. Said Halim Paşa’nın istifasıyla boşalan sadâret İttihat ve Terakkî Cemiyeti’nin meşhur üçlüsünden Talat Paşa’nın elinde çok değişik bir mahiyet kazandı. Zira bir bürokrat veya askerin dışında ilk defa siyasetçi kimliğiyle bir sadrazam iş başına gelmekteydi. Bu örnekte olduğu gibi artık kabine başkanı belirlenirken parlamentonun ve merkezdeki bazı dengelerle güç odaklarının da göz önünde tutulması gerekiyordu. Nitekim dönemin sadrazamları merkezdeki parti ve güç odaklarından birinin temsilcisiydi veya onların desteğine sahipti. Meşrutiyet’ten sonra meydana gelen olaylar, sadâretin siyasî bir müessese olarak gelişimini olumsuz yönde etkilemiş ve sekteye uğratmıştır.

Millî Mücadele’nin Anadolu’da örgütlenmesi sonucu 23 Nisan 1920’de Büyük Millet Meclisi’nin Ankara’da toplanmasından ve başkanlığına Mustafa Kemal Paşa’nın seçilmesinden sonra ülkede aynı anda iki hükümet fiilen görev yapmaya başlamıştır. Meclis kuruluşunun hemen ardından aldığı bir kararla, üyeleri kendi içinden seçilecek ve vekil olarak görevlendirilecek bir kurulun hükümet işlevini yürütmesi ve meclis başkanının aynı zamanda bu kurulun da başkanlığını üstlenmesi esasını benimsedi. Bu durum, halife-padişahın içinde bulunduğu zor durumdan kurtulmasından sonra yeniden değerlendirilecek ve düzenlenecekti. Yasama ve yürütme güçlerini elinde toplayan olağan üstü yetkilerle donatılmış meclis, 25 Nisan 1920’de Mustafa Kemal Paşa’nın başkanlığında yedi kişilik İcra Vekilleri Heyeti’ni seçti ve böylece hükümeti kurdu; 2 Mayıs 1920’de de icra vekillerinin seçilmesine dair 3 numaralı kanunu kabul etti. Ülkedeki bu iki hükümetli yönetim, Osmanlı Devleti’nin son sadrazamı olan Ahmed Tevfik Paşa’nın 1 Kasım 1922’de saltanatın kaldırılmasının hemen ardından istifa edip idareyi Ankara hükümetinin temsilcisi Refet Paşa’ya teslim etmesiyle son bulmuştur.

BİBLİYOGRAFYA
Abdurrahman Şeref, Târih Musâhebeleri, İstanbul 1339, s. 211-212, 264-268; Danişmend, Kronoloji, IV, 519-527; R. L. Chambers, “The Civil Bureaucracy in Turkey”, Political Modernization in Japan and Turkey (ed. R. E. Ward – D. A. Rustow), Princeton 1968, s. 321; Suna Kili, Türk Anayasaları, İstanbul 1982, s. 12-13, 28-32; Hamza Eroğlu, Türk İnkılâp Tarihi, İstanbul 1982, s. 202 vd.; S. J. Shaw – E. K. Shaw, Osmanlı İmparatorluğu ve Modern Türkiye (trc. Mehmet Harmancı), İstanbul 1983, II, 66-67, 115, 221, 343; Ali Akyıldız, Tanzimat Dönemi Osmanlı Merkez Teşkilâtında Reform, İstanbul 1993, s. 26-29, 179-185; C. V. Findley, Osmanlı Devleti’nde Bürokratik Reform: Bâbıâlî: 1789-1922 (trc. İzzet Akyol – Latif Boyacı), İstanbul 1994, s. 207-208, 254-260; R. H. Davison, Osmanlı İmparatorluğunda Reform 1856-1876 (trc. Osman Akınay), İstanbul 1997, II, 165; Niyazi Berkes, Türkiye’de Çağdaşlaşma, İstanbul, ts. (Doğu-Batı Yayınları), s. 213-215, 320-329; Bekir Sıtkı Baykal, “93 Meşrûtiyeti”, TTK Belleten, VI/21-22 (1942), s. 58; F. Ahmad, “Ḥukūma, Ottoman Empire”, EI² (İng.), III, 552-554; Kemal Beydilli, “Ahmed Tevfik Paşa”, DİA, II, 140; Ercüment Kuran, “Başvekil”, a.e., V, 136-137.